两法衔接,重大监督事项案件化办理的一年实践

来源:http://www.hdxcsm.com 作者:政治头条 人气:170 发布时间:2019-07-05
摘要:“两法衔接”渐入佳境 重庆江北:打出“组合拳”破解三大难题 大铁锅里漂着黑乎乎散发恶臭的鸡鸭毛和各种杂质,小工们熟练地把刚宰杀的鸡鸭放进锅内涂满黑色胶质物,用力一撕

“两法衔接”渐入佳境 重庆江北:打出“组合拳”破解三大难题

大铁锅里漂着黑乎乎散发恶臭的鸡鸭毛和各种杂质,小工们熟练地把刚宰杀的鸡鸭放进锅内涂满黑色胶质物,用力一撕,“光鲜靓丽”的鸡鸭就出锅了……地下黑作坊使用工业松香去除鸡鸭毛的过程,让福建省宁德市人民检察院侦查监督处处长钟明至今难忘。

2017年,吴江不断健全和完善行政执法与刑事司法衔接机制,“两法衔接”信息共享平台录入行政执法案件1197件,检察机关监督建议移送涉嫌刑事犯罪案件55件71人,全方位、多角度的立体监督格局正发挥着日益明显的作用。

湖南长沙:重大监督事项案件化办理的一年实践

“崔检察官,我想咨询一下,买卖少量假药是否构成犯罪?”日前,重庆市江北区检察院检察官崔建山刚一上班,该区食药监分局法制科科长陈柯旭便如约而至。在听过陈柯旭介绍案情后,崔建山给出了答复,这让陈柯旭心里有了底。

2015年7月9日3时许,宁德市多部门联手,现场查获黑作坊11个,宁德检察机关从中监督立案涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪案件11件15人,目前已有4件7人被作出有罪判决。

据悉,2013年,苏州市吴江区检察院与该区法制部门积极整合资源、互通信息,建成行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,实现信息共享、案件报备、跟踪监督等功能,确保权力在阳光下规范运行。

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崔建山介绍,该院通过建立电子监督平台、搭建沟通协作机制、推动出台《江北区行政执法与刑事司法衔接工作细则》等一系列“组合拳”,建立起了一套沟通便捷、防范有力、查处及时、配合顺畅、监督高效的“两法衔接”工作机制。截至目前,依托该机制,该院已采集各行政执法机关办理的案件信息5000余条,建议行政执法机关移送案件40件,监督移送涉嫌犯罪案件21件34人,得到了最高检、重庆市检察院的肯定。

《法制日报》记者今天从最高人民检察院了解到,近年来,检察机关不断加大惩治危害食品安全犯罪力度,积极推动行政执法与刑事司法相衔接工作机制建立和完善,保障“舌尖上的安全”。

ca88,而且,双方不断提升信息共享平台系统功能,明确各单位分工流程,严格规范录入信息数据。同时,完善联席会议、工作联络、信息交流和个案研讨等机制,形成整体合力,并纳入法治建设考核评价体系,为“两法衔接”工作提供制度保障。

王鲁坤/制图

打造发现之眼,破解“知情难”

监督立案加强打击

近年来,双方持续推进“两法衔接”工作常态化开展,每年定期组织对全区行政处罚案件开展全面检查,对达到刑事犯罪标准的案件,及时督促移送公安机关立案侦查,1起案件被评为全省检察机关十大优秀案例,工作品牌亮相中央政论专题片《法治中国》。

调研发现监督工作存在四大共性问题

“这就是我们发现案件线索的‘眼睛’,通过它,行政执法机关办理案件的情况,包括当事人违法事实、处理决定和依据、主要证据等信息便一目了然。”崔建山指着电脑屏幕上的江北区行政执法与刑事司法衔接电子监督平台告诉记者。

安徽省临泉县男子翟某从福建省漳州市贩运64吨病死猪肉准备大赚一笔,不想与上线窝点一起被警方查获。2015年11月9日,翟某因涉嫌生产销售不符合安全标准食品,被检察机关提起公诉。

此外,吴江检察机关还先后与市场监管、环保、国土等部门成立合作共建联络室,推动出台《行政执法机关办理案件涉嫌刑事犯罪移送标准》、《苏州市吴江区行政检察监督工作实施办法》等制度,有力助推法治吴江建设。

2017年初,湖南省长沙市检察院侦监部门在该市调研时发现立案监督和侦查活动监督工作存在四大比较突出的共性问题:

“这在以前是难以想象的。”崔建山感叹道,在没有平台的时候,要找到这些资料可谓“跑断腿、磨破嘴”,耗时耗力,收效甚微。

近年来,全国检察机关充分履行批捕、起诉职能,加大处置危害食品安全犯罪力度。2014年1月至2015年6月,共批捕生产、销售有毒、有害食品以及不符合安全标准食品犯罪嫌疑人5212人,起诉12871人。

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——监督线索来源困难,多头受理,协作不畅,难以形成合力。按照职能划分,检察机关控申部门、侦监部门、公诉部门、刑事执行检察部门等多部门均可以受理监督线索,但多部门间未建立内部线索移送机制。

“建立这个平台就是为了解决‘知情难’。”崔建山介绍,“长期以来,信息掌握不全面、不及时,发现案件线索方式老化落后,效率低等问题,一直是制约‘两法衔接’工作全面深入开展的瓶颈。”

据最高检有关部门负责人介绍,从近年办案情况看,危害食品安全犯罪呈现出形成产供销产业链条,共同犯罪现象突出;作案手段隐蔽化,涉及犯罪环节较多;出现一些新手法,司法实践难题增多的趋势。

——监督方式随意性强,程序规定不明确、不细致。因现行刑事诉讼法并未明确规定立案监督和侦查活动监督的具体流程和方式,监督工作没有从流程上统一规范,调查取证和证据审查无案号、无卷宗、无时限,实践中存在两项监督工作“说起来重要,忙起来不要”的状况。

据崔建山介绍,2011年4月,该院在重庆市率先启动了“两法衔接”电子监督平台,通过政务网与江北区工商、食药监、质监等16个行政执法机关实现联网运行,实现了信息及时全面共享,案件线索由“找、要、催”转变为资源共享。

2015年3月,最高检在全国范围部署开展危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动,用两年时间依法严肃惩治食品犯罪行为。

——监督工作刚性不足,监督实质性不强。对侦查机关消极侦查行为的监督是监督老大难的问题。检察人员纷纷表示办理监督案件非常困难,因法律留有空白难以实施推进。

“该平台集多项功能于一体,能自动采集各行政执法机关办理的行政案件信息,也可以自动预警。”崔建山介绍,通过系统预先设置的刑事立案标准进行比对,如果案件已达到刑事追诉标准,系统自动预警,检察机关及时从平台调取有关案件信息,进行审查判断。如果确实已涉嫌犯罪,则可以通过平台建议行政执法机关移送案件。

最高检明确了专项监督活动要实现的3个目标,即依法监督公安机关立案、监督行政执法机关移送一批案件;严肃查办一批危害食品药品安全犯罪背后的职务犯罪;推动健全食品监管领域行政执法和刑事司法衔接机制,促进“两法衔接”机制有效运行。

——监督工作主动性不强,应付式监督、考核式监督居多。个别检察人员表示,与其投入大量人力物力进行监督,费力不讨好,不如不办。

“平台还具有跟踪监督功能,将行政执法案件从立案、调查到最后的处理全程处于检察监督之下。”崔建山说,有了这个平台,足不出户,便能发现案件线索,提高了工作效率,同时,也使得行政执法机关规范执法的意识得到进一步提升。

据统计,2015年3月至9月,全国检察机关共监督行政执法机关移送涉嫌危害食品安全犯罪案件646件725人,监督公安机关立案侦查346件460人。

构建监督者与被监督者良性关系

架设沟通桥梁,破解“认识统一难”

最高检侦查监督厅要求,全国检察机关要加强跟踪监督,确保监督案件依法快速进入批捕、起诉、审判程序,确保监督取得实效。办案检察官要加强跟踪已监督移送、监督立案的案件,关注案件进展;要持续催办、坚决纠正立而不查、久侦不决案件;注重引导行政机关、侦查机关收集固定完善证据,共同研究解决疑难问题,确保案件经得起法律检验。

根据调研出的问题,2017年3月,长沙市检察院制定下发《长沙市检察机关重大监督事项案件化办理规定》,探索试行重大监督事项案件化办理。经过一年的实践,目前,长沙市检察院已与公安机关、多家行政机关会签了《侦捕诉衔接机制》《立案监督、侦查活动监督调查核实办法》《检警联席会议制度》《两法衔接提前介入制度》等多个机制,就捕后及存疑不捕后的消极侦查行为、行政不作为行为等进行案件化监督等问题达成监督共识。通过案件化办理来监督,以协调、沟通为手段,强化检察机关审前程序中的主导、把关、过滤作用。

实践中,行政执法机关和检察机关在对法律、法规某些规定的认识上存在不统一的现象,尤其对刑事法律关于罪与非罪、此罪与彼罪的标准和认定存在偏差,这一直都成为制约“两法衔接”工作无缝衔接的难题。江北区检察院怎么破解?该院侦查监督科检察官冯晚书给出了答案。

快速反应挂牌督办

在一年的实践中,长沙市检察机关监督工作实现了四方面转变。

“破解这一难题的关键就是建立沟通协调机制。”冯晚书说,在平台建立的同时,他们还联合行政执法部门同步建立了“联席会议双向咨询”和“双向咨询”两项工作机制。

2015年3月25日,上海市公安局联合市食药监、海关等部门捣毁“日本东藏株式会社”在沪销售日本产不符合安全标准牛肉犯罪网络,抓获犯罪嫌疑人30人,查获牛肉等冻品13吨,案值3000余万元。

一、监督线索统一管理和规范分流,促“随意监督”成“规范监督”。

“联席会议原则上每半年召开一次,也可以根据工作需要,召开临时会议。主要是总结交流工作经验,统一案件移送刑事处罚的标准问题,协调解决‘两法衔接’中遇到的问题。”冯晚书指着文件告诉记者。

这起特大跨境销售不符合安全标准的食品案,重大复杂、社会关注度高。最高检和上海市人民检察院均挂牌督办,最高检还对案件办理进行督导。同年11月24日,上海市检察院第三分院向法院提起公诉。

所有监督线索由案管部门统一管理,明确线索受理范围、线索审查分流及立案程序,采取轮案和指定办理相结合的形式。通过与市电视台联合出台《关于重大监督事项协助联系办法》,积极构建与本地主流媒体监督线索移送工作机制,通过检察官分片联系制度等多种创新形式,有效扩展了监督事项线索获取渠道。

“‘双向咨询’机制明确了检察机关和行政执法机关在案件办理中,对于案件所涉及的行政执法或刑事司法领域的法律适用、案件移送、证据收集等专业性、行业性问题,可以相互咨询。”冯晚书说。

为增强工作的主动性,扩大监督信息来源,各地检察机关广泛建立查办食品药品犯罪快速反应机制。最高检明确要求,检察机关一旦发现重大线索,要立即派员赴现场处置,确保措施得当,应对得当;对于在全国范围内有重大影响的案件,最高检将派员赴现场督导;对于在本省有重大影响的案件,省级院领导小组要派员赴现场督导。

■典型案例

“两项机制在去年开展的继续深化‘两个专项立案监督’活动中,更是功不可没。”冯晚书介绍,为加强环境资源、食药安全领域“两法衔接”工作的相互配合和组织协调,该院与多家行政执法机关联合出台《关于进一步加强打击破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪的意见》,进一步细化了两项机制。

目前,最高检侦查监督厅已经制定下发《人民检察院侦查监督部门办理挂牌督办案件办法》,加强和规范省级检察院与承办案件检察院侦查监督部门办理最高检挂牌督办案件的各项工作,确保重大危害食品安全犯罪的查办质量和效率。

一则关于“嗦碗粉等于吸毒”的新闻播出后,长沙县检察院根据媒体线索进行调查核实,结合调查情况及取样检测报告,有效督促食品药品监督管理部门移送案件线索。

“由于沟通渠道畅通,让我们和各行政执法机关在思想上统一、在行动上一致,形成了精准打击的合力。”冯晚书说,“两个专项立案监督”活动中,该院共移送危害食药安全和破坏环境资源犯罪17件26人,起诉13件19人,监督移送了钟某等在禁渔期非法电鱼案,批捕了刘某等人非法销售“三无”眼贴200余万元案,取得了专项活动的阶段性成效。

截至目前,最高检分3批挂牌督办81起案件,广东、上海、四川、安徽等地检察机关,已挂牌督办一批大案要案。

二、监督以调查核实为方式,以证据审查为依据,促“表象监督”成“实质监督”。

推动细则出台,破解“操作执行难”

最高检8次派出督导组到9个省检查督导;山西、山东、广西等省级检察院收到辖区内病死猪肉、毒腐竹、假酒等重大案件报告后,及时派员到现场督导,对于案件定性、证据固定、排除干扰阻力等发挥了关键作用。侦查监督检察官在案件侦查环节靠前指挥、引导取证,力求抓住涉案物品鉴定最佳时机以固定证据。

明确案件化办理的办案环节,规范调查核实步骤,强化调查核实取证程序须以询问、查阅、复制、调取等六种方式进行,并在监督流程各节点相应制定18种法律文书,全程留痕。

该院的“两法衔接”工作得到了江北区政府的肯定,2017年4月27日,该区政府出台了《江北区行政执法与刑事司法衔接工作细则》,将以前的各种探索加以明确和细化。

据介绍,重大食品案件发生后,快速反应、挂牌督办、靠前指挥、引导取证、双向移送线索、督导检查,已经成为四级检察机关联动查办此类案件的标配流程。

■典型案例

“出台《细则》正是为了解决现行法律、法规对‘两法衔接’工作机制规定较为笼统,缺乏操作执行性和约束力的问题。”冯晚书说,《细则》对行政执法案件移送与检察监督、信息共享与协作配合等方面进一步细化。“使操作性执行性变得更强,更有利于工作的开展。”

两法衔接信息共享

长沙市天心区检察院办理的某机电设备经营部污染环境一案,该院积极引导并参与实地勘查取证、采样检测等调查核实程序后,通过采样检测鉴定、污染物质的来源及参与人员询问笔录等相关证据,监督环保部门将该案移送公安机关,督促公安机关对涉案人员进行立案侦查,有效封闭了巷子里的废机油排放,为居民生活区营造碧水蓝天。

记者还看到,在查办相关违法犯罪案件过程中发现包庇纵容、徇私舞弊、贪污受贿、失职渎职等涉嫌职务犯罪行为的,《细则》还要求相关主体应当及时将线索移送相关部门。

2010年至2013年,王勇朝伙同他人将收购的新鲜蕨菜和笋丝,用添加焦亚硫酸钠的水直接浸泡后出售,销售金额达77721元,执法机关查获未销售货物价值53714元。经检察机关公诉,2014年1月,法院以生产、销售伪劣产品罪一审判处王勇朝有期徒刑7个月。

三、兼顾事前、事中、事后监督全过程,促“碎片化监督”向“一体化监督”转变。

据介绍,目前随着“两法衔接”工作机制的建立健全,该区行政执法机关移送给公安机关、检察机关的刑事案件明显增多,一批严重扰乱市场经济秩序、侵犯知识产权的犯罪分子受到惩处。

据介绍,这起案件是检察机关通过行政执法与刑事司法衔接工作机制监督移送的一起危害食品安全案件。案件线索是湖南省长沙市雨花区人民检察院与长沙市质量技术监督局雨花区分局、长沙市工商行政管理局雨花区分局在检查工作中发现,并由雨花区检察院监督移送长沙市公安局直属分局的。

建立《办理刑事案件侦捕诉衔接工作机制》《行政执法刑事司法相衔接案件提前介入工作机制》等工作制度,检察机关以事前监督、事中监督、事后跟踪的持续监督流程模式,确保侦查活动、行政调查过程的依法公正。

李立峰 蒲昌迅 彭章林

加强办案的同时,检察机关认真落实行政执法与刑事司法衔接机制的部署要求,努力提高立案监督水平。

■典型案例

最高检侦查监督厅与国家食药监总局、公安部达成共识,建立和完善食品药品领域的信息共享、案情通报、案件移送标准和程序等行政执法和刑事司法衔接长效机制。各地检察机关按照中央要求,快步推进以平台应用为特点的信息共享、案情通报、案件移送制度。

浏阳市检察院依据《渔政执法与刑事司法协作机制》获取毛氏父子涉嫌非法捕捞的犯罪线索后,及时启动重大监督事项案件化办理程序,主动介入指导取证,有效督促渔政部门移送涉嫌犯罪线索,监督公安机关立案侦查。监督立案后,检察机关继续引导侦查取证,对情节较轻的毛某某作出不批准逮捕决定,并联合渔政部门对其作出修复生态的决定。通过有效释法说理,毛某某自愿向检察机关出具了《生态环境修复承诺书》,并于取保候审后购买了数千尾鱼苗在浏阳河内放养,以实际行动修复浏阳河的生态环境。

记者从最高检侦查监督厅了解到,信息共享平台将逐步成为发现立案监督线索最便捷最高效的渠道。

四、科学量化和评价监督业绩,促“被动监督”向“主动监督”转化。

据介绍,目前全国已有26个省建成打击侵权假冒领域信息共享平台,其中9个省由检察机关牵头建成。湖北、福建、宁夏、云南等地建成覆盖更多行政执法机关的大信息平台;四川省人民检察院运用集中部署模式,统一建成全省三级信息共享平台;福建省已有1717家单位接入信息共享平台,录入行政执法案件信息33759条,拓宽了立案监督渠道。

案件化办理后,重大事项监督案件全部录入系统,通过轮案或指定给员额检察官办理,纳入员额检察官考核和基层院考核,对于原来没有进入立案监督程序和纠正违法程序但取得较好社会效果的重大监督事项办理工作也予以了量化和评价。

加大主动出击力度的同时,各地检察机关把接受举报、紧盯网络等作为获取案件线索的长期抓手。四川省人民检察院、广东省人民检察院安排专人,负责从新闻报道中捕捉监督线索。

■典型案例

最高检明确要求,检察机关侦查监督部门开展专项监督活动中,要与职务犯罪侦查部门密切配合,既打击制售环节犯罪,也一并惩治背后的“保护伞”,形成打击合力。

2017年,长沙市岳麓区检察院收到该区人社局移送的湖南金湘建设公司涉嫌拒不支付劳动报酬一案的监督线索后,以案件化办理进行调查核实发现,该案工人们的劳动报酬支付主体不是湖南金湘建设公司,不需要进行立案监督,遂根据调查核实证据联系应当付款的主体,妥善解决了矛盾,有效防范了舆情。该案入选了长沙市重大监督事项案件化办理的典型案例汇编。

据介绍,2014年1月至2015年6月,全国检察机关共立案查办食品安全领域贪污贿赂犯罪案件405件486人,渎职犯罪案件429件652人。

实践中的难点和展望

从试行一年来的实践来看,当前重大监督事项案件化办理还存在一些问题:

检察监督工作的法律规定有待进一步完善。司法实践中,刑法及刑诉法对立案后、捕后的侦查活动监督存在空白,需制定相应的法律法规。

检察监督的专业性、规范性、持续性有待增强。在重大监督事项案件化推进中,由于检察官要兼顾诉讼办案和监督,有时会出现不能持续化监督,监督点对点,不跟踪监督等现象。

检察监督能力有待进一步提升。以往的检察人员办案基本上以被动审查、中立审查为主,缺少主动开展监督的意识,也缺少调查核实证据的相关经验。

对此,长沙市检察机关提出以下建议:

加强顶层设计推进重大监督事项案件化办理的立法,强化法律保障。从符合刑事司法规律的角度,创新工作机制,探索新形势检察监督的法律途径,并建立检察监督典型案例库。

完善办案系统平台,增设重大监督事项案件化办理办案模块。

强化在办案中监督和在监督中办案,通过科学部署,合理布局,优化配置,使监督进一步实现专业化、精准化。

强化提升监督人员的监督意识和监督能力建设,进一步加强对监督专业人才的培养和人才库建设,强化监督人员的监督意识。

张吟丰 张佳莉 张武

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